IPP全球智库纵览｜人工智能下的世界分歧：地缘政治妨碍了强大技术的全球监管

图源：Foreign Affairs官网*本文作者：阿齐兹·胡克（Aziz Huq），芝加哥大学法学院弗兰克和伯尼斯·格林伯格（Frank and Bernice J. Greenberg）法学教授一个国际框架来规范人工智能似乎正在形成。然而，新的全球人工智能治理体制可能会遇到一个不幸的障碍：地缘政治。主要大国——即中国、美国和欧盟——公开坚称他们希望合作规范人工智能，但他们的行动表明未来可能是碎片化和竞争的。不同的法律制度正在出现，这将使任何合作在获取半导体、制定技术标准以及数据和算法监管方面变得困难。这条道路并不通向一个一致、连续的全球空间，统一的人工智能相关规则，而是通向一个分裂的、争斗中的监管集团的世界。与人工智能相关的最为人知的冲突领域是中美两国在全球半导体市场上的持续对决。2022年10月，美国商务部发布了其首个针对先进芯片和芯片制造技术出口的全面许可制度。这些芯片是制造能够运行OpenAI、Anthropic和其他公司在技术前沿使用的尖端人工智能模型的设备所必需的。出口管制不仅适用于美国公司，而且适用于使用这类美国软件或技术的任何制造商；实际上，华盛顿的出口管制法规具有全球范围。2023年8月，中国以对稀有矿物镓和锗的出口管制作为回应，这两种矿物都是芯片制造的必要组成部分。两个月后，拜登政府加强了早期法规，扩大了覆盖半导体产品的范围。半导体的以牙还牙竞争是可能的，因为世界贸易组织下的国际贸易法并没有足够地约束政府实施出口管制。过去，该组织很少涉及这个问题。自从前美国总统唐纳德·特朗普在2018年阻止任命新成员，使世贸组织的上诉机构失去作用以来，几乎没有可能出台新的正式规则，这些规则可以由权威的全球机构可靠地执行。因此，中美之间的芯片战中的这些火力全开的攻击正在侵蚀自由贸易，并在国际贸易法中树立不稳定的先例。它们很可能在短期内成为这种法律的完全替代品，确保贸易水平降低，并加剧地缘政治紧张局势。第二个冲突领域涉及技术标准。这些标准长期以来一直支撑着任何主要技术的使用：想象一下，如果每个州都有不同的法定铁路轨距，试图在美国全境建设一条铁路会是什么情况。数字时代的兴起见证了各种标准的普及，以便在全球范围内生产和购买复杂的产品。例如，iPhone 13几乎有200个零部件来自于十多个国家。如果这些不同的元素要协同工作——并制造出一个可以与手机塔、卫星和物联网通信的物体——它们必须共享一套技术规范。选择这样的标准具有深远影响。它决定了创新是否以及如何能够找到商业用途或获得市场份额。正如德国实业家沃纳·冯·西门子在19世纪末所说：“拥有标准的人就拥有了市场。”目前，诸如国际电信联盟、国际电工委员会、国际标准化组织和互联网工程任务组等一系列鲜为人知的机构，通常就数字技术的技术标准进行协商。这些机构总部设在日内瓦，作为非营利组织或联合国机构运作，它们在制定全球数字贸易和竞争条件方面发挥着重要作用。这些机构的成员通过多数原则对标准进行投票。迄今为止，这些论坛一直由美国和欧洲的官员和公司主导。但这种情况正在改变。在过去的二十年里，中国在几个这些机构的技术委员会中越来越多地承担起领导角色，不遗余力地推动其优先采用的标准。自2015年以来，中国已将自己的技术标准整合到其“一带一路”倡议的项目中，这是一个庞大的全球基础设施投资计划。截至2019年，中国已与39个国家和地区达成了89项标准化协议。2018年3月，中国推出了另一个战略，“中国标准2035”，呼吁中国在国际标准制定中扮演更加强大的角色，并要求中国内部在标准选择方面进行更大程度的军民协调。可预见的是，一些美国的行业分析师已经呼吁华盛顿“更积极地应对...中国在标准制定机构中的影响力”。在人工智能相关技术标准方面已经出现了分歧。例如，欧盟的《人工智能法》规定了“适当的风险管理措施”的使用。为了定义这一术语，该法案寻求了三个独立的标准制定组织，这些组织将制定并颁布关于人工智能安全风险的具体背景下的标准。值得注意的是，迄今为止立法中指定的这三个机构都是欧洲的，而不是上述提到的国际组织。这似乎是一种非常有意识的努力，旨在区别欧洲的监管与其美国和中国的对应者。并且它预示着与人工智能相关的标准的巴尔干化。地缘政治冲突不仅塑造了组成人工智能的实物商品的新国际监管格局，还加剧了对这项技术所需的无形资产的分歧。再次出现的法律体系巩固了一个分裂的世界秩序，在这个世界秩序中，广泛的、集体的解决方案很可能会失败。美国倡导着自由全球数据传输的模式。华盛顿在利用双边贸易协议推动这一愿景方面一直非常积极。相比之下，欧洲的法律长期以来反映了对数据隐私的更大谨慎。就他们自己而言，中国和印度已经通过了国内立法，以不同的方式强制执行“数据本地化”，对跨境数据流动施加了更严格的限制。自人工智能成为中心舞台以来，这些观点已经发生了变化。印度最近放宽了其禁令，表示将允许更多的数据流向其他国家，从而使其对全球数字贸易的条件拥有更大的影响力。中国似乎也在放松其本地化规则，因为其经济开始出现问题，允许更多公司将数据存储在中国境外。最后，关于国家是否以及何时可以要求披露支持人工智能工具算法的全球竞争正在涌现。例如，欧盟提出的《人工智能法案》要求大型企业向政府机构提供对某些模型内部运作的访问权，以确保它们不会对个人造成潜在的损害。类似地，中国最近关于用于创作内容的人工智能（包括生成式人工智能）的法规要求企业向当局注册，并限制其技术的使用。美国的做法更为复杂，而且不完全一致。尽管这种关于算法的监管尚处于初级阶段，但很可能各国会沿着全球数据监管开辟的分裂之路前行。随着技术设计决策的重要性，例如确切的指标，即人工智能被要求进行优化，变得更为广泛地被理解，各国很可能会试图迫使企业披露这些信息，但也会试图禁止这些企业与其他国家分享这些信息。分裂的法律秩序深具危险性。极为危险的人工智能模型将被作为地缘政治冲突的工具而被开发和传播。一个国家管理人工智能的努力很容易会受到境外势力的破坏。专制国家可能可以利用人工智能操纵自己的公众，并利用民主国家信息自由流动的特点从内部削弱它们。因此，如果全球对人工智能进行监管的努力从未真正实现，那么将会有很多东西失去。*本文编译：郭海华南理工大学公共政策研究院副研究员

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